2003年7月21日，国务院总理温家宝签署第385号国务院令，公布《中华人民共和国法律援助条例》（以下简称《条例》）。《条例》分总则、法律援助范围、法律援助申请和审查、法律援助实施、法律责任和附则，共6章31条，自2003年9月1日起施行。这是中国第一部关于法律援助的全国性立法，目的是保障经济困难的公民获得必要的法律服务，促进和规范法律援助工作。它的颁布和实施标志着中国法律援助事业进入了一个新的发展阶段。

　　中国的法律援助事业起步于1994年，最初在北京、广州、上海、郑州、武汉等地开展试点。同时，全国各地纷纷出台有关法律援助方面的地方性法规，组建各级法律援助机构，培训专职法律援助人员，使全国法律援助工作逐步走上了法制化、规范化的轨道。全国人民代表大会分别于1996年3月和5月通过的《中华人民共和国刑事诉讼法》①、《中华人民共和国律师法》②正式确立了法律援助制度在中国法律体系中的地位。1996年12月司法部法律援助中心正式成立，这对指导和协调全国法律援助工作，制定全国性的法律援助规章制度起到积极的作用。面对法律援助资金严重短缺，1997年5月中国法律援助基金会成立，旨在动员和鼓励全社会参与，募集法律援助资金。2001年3月，九届全国人大四次会议通过的《国民经济与社会发展第十个五年计划纲要》，明确提出要建立法律援助体系，这是中国首次将法律援助制度纳入社会发展范畴。这些都为法律援助的全国性立法奠定了坚实的基础。

　　自1997年1月1日至2003年6月30日，中国已建立法律援助机构 2，642 个 ，有8，899名法律援助专职人员。全国各级法律援助机构共办理各类法律援助案件80多万件，接待法律咨询641万人次，有97万多人通过法律援助维护了自己的合法权益。法律援助范围涉及刑事、民事、行政诉讼及非诉讼的各项事务。③

　　法律援助的性质④：政府的责任

　　法律援助制度，是指由政府设立的法律援助机构组织法律援助人员和社会志愿人员为某些经济困难的公民或特殊案件的当事人提供免费的法律帮助，以保障其合法权益得以实现的一项司法救济制度。它是“法律面前人人平等”的宪法原则的具体体现，是国家保障司法人权和司法公正的不可缺少的重要手段，是现代国家对公民承诺的一项基本义务。根据《条例》的规定，法律援助是政府的责任，县级以上人民政府应当采取积极措施推动法律援助工作，为法律援助提供财政支持，保障法律援助事业与经济、社会协调发展。

　　法律援助既然是政府的责任，就意味着政府有义务设立法律援助机构。这样，如果某一地区的法律援助工作得不到实际开展的话，就有法律依据对地方政府进行追责。中国的法律援助机构依照行政区划，从中央到地方共四级，即国家法律援助中心、省级法律援助中心、地市级和县区级法律援助中心。《条例》出台前，四级机构都受理和提供法律援助。《条例》实施后，司法部法律援助中心和省级法律援助中心今后将主要行使管理本行政区域内的法律援助工作的职责，不再受理法律援助申请。今后的市、县法律援助中心的主要职责就是提供法律援助服务。根据《条例》规定，直辖市、设区的市或者县级人民政府司法行政部门根据需要确定本行政区域的法律援助机构。法律援助机构负责受理、审查法律援助申请，指派或者安排人员为符合本条例规定的公民提供法律援助。

　　当然，说法律援助是政府的责任，并不意味着免除了律师依照《律师法》和本条例的规定履行法律援助的义务，律师仍然应当依照有关法律的规定为受援人提供符合标准的法律服务，依法维护受援人的合法权益，接受律师协会和司法行政部门的监督。律师事务所拒绝法律援助机构的指派，不安排本所律师办理法律援助案件的，由司法行政部门给予警告、责令改正；情节严重的，给予１个月以上３个月以下停业整顿的处罚。律师无正当理由拒绝接受、擅自终止法律援助案件的或者办理法律援助案件收取财物的，由司法行政部门给予警告、责令改正；情节严重的，给予１个月以上３个月以下停止执业的处罚；办理法律援助案件收取财物的，由司法行政部门责令退还违法所得的财物，可以并处所收财物价值１倍以上３倍以下的罚款。

　　法律援助的范围：公民权利的保护

　　现代法律援助的目的，强调从司法体制上建立健全诉讼民主和法律保障机会均等的机制，从而有助于减少或消除社会生活中实际存在的经济地位与社会不平等的现象，促进社会的健康、和谐、稳定和持续发展。根据《条例》的规定，中国法律援助制度在保障司法人权方面的作用，主要体现在以下几个方面：

　　首先，公民对下列六种需要代理的民事、行政事项，因经济困难没有委托代理人的，可以向法律援助机构申请法律援助：（1）依法请求国家赔偿的；（2）请求给予社会保险待遇或者最低生活保障待遇的；（3）请求发给抚恤金、救济金的；（4）请求给付赡养费、抚养费、扶养费的；（5）请求支付劳动报酬的；（6）主张因见义勇为行为产生的民事权益的。《条例》还规定，省、自治区、直辖市人民政府可以对前款规定以外的法律援助事项作出补充规定。公民可以就上述规定的事项向法律援助机构申请法律咨询。

　　其次，刑事诉讼中有下列情形之一的，公民可以向法律援助机构申请法律援助：（1）犯罪嫌疑人在被侦查机关第一次讯问后或者采取强制措施之日起，因经济困难没有聘请律师的；（2）公诉案件中的被害人及其法定代理人或者近亲属，自案件移送审查起诉之日起，因经济困难没有委托诉讼代理人的；（3）自诉案件的自诉人及其法定代理人，自案件被人民法院受理之日起，因经济困难没有委托诉讼代理人的。由此可见，只要是刑事案件，符合援助条件的当事人在诉讼的任何阶段都可以申请法律援助，体现了对公民在刑事司法中权利的充分保护。

　　第三，保证特殊案件的刑事被告人和贫困的刑事被告人获得法律援助，以帮助其实现法律赋予的辩护权。《条例》规定，公诉人出庭公诉的案件，被告人因经济困难或者其他原因没有委托辩护人，人民法院为被告人指定辩护时，法律援助机构应当提供法律援助。被告人是盲、聋、哑人或者未成年人而没有委托辩护人的，或者被告人可能被判处死刑而没有委托辩护人的，人民法院为被告人指定辩护时，法律援助机构应当提供法律援助，无须对被告人进行经济状况的审查。这与中国已签署的《公民权利和政治权利国际公约》关于缔约国有义务建立法律援助制度，保证刑事被告人充分行使辩护权的规定是一致的，而且我国实施的法律援助制度对公民权利的保护已超出公约的最低要求。⑤

　　法律援助的经费：制度的保障

　　随着中国依法治国进程的加快，法律援助的社会需求不断上升。中国各级政府对法律援助的财政拨款虽逐年增加，但目前所采取的各种措施仍不能满足广大群众对法律援助的需求。截至2003年6月30日，全国31个省级地方已全部建立法律援助机构，地市级地方设立率达96％，县区级设立率为83％，四级组织的架构基本形成。但是，由于经费紧张，目前还有一部分县级地方没有建立法律援助机构，已经建立机构的地方，机构不规范的情况也相当突出。不少地方还存在着无编制、无经费、无专职人员、无办公场所的“四无”法律援助机构。来自司法部法律援助中心的统计数字显示，中国每年需要法律援助的案件超过70万件，而实际得到援助的不足1/4。目前中国每年拨付的法律援助经费平均每人每年不足６分钱，远远低于发展中国家的平均水平，经费短缺制约着法律援助的发展。而且，法律援助机构不能通过办理有偿案件来弥补经费不足。因此，要落实法律援助制度，除政府增加财政拨款外，还需要有能力的社会组织、公民个人热心奉献、积极捐助，使得法律援助基金会及专项法律援助基金能够广泛募集社会资金和其他资源，缓解法律援助经费不足的状况。有鉴于此，《条例》规定，国家鼓励社会对法律援助活动提供捐助。国家支持和鼓励社会团体、事业单位等社会组织利用自身资源为经济困难的公民提供法律援助。法律援助经费应当专款专用，接受财政、审计部门的监督。侵占、私分、挪用法律援助经费的，由司法行政部门责令追回，情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。这样，就以法律的形式来保障法律援助的经费来源，使得法律援助制度在维护司法人权方面发挥其应有的作用。

　　（作者单位：国家法官学院）

　　注释：

　　① 《中华人民共和国刑事诉讼法》第34条规定：公诉人出庭公诉的案件，被告人因经济困难或者其他原因没有委托辩护人的，人民法院可以指定承担法律援助义务的律师为其提供辩护。被告人是盲、聋、哑或者未成年人而没有委托辩护人的，人民法院应当指定承担法律援助义务的律师为其提供辩护。被告人可能被判处死刑而没有委托辩护人的，人民法院应当指定承担法律援助义务的律师为其提供辩护。

　　② 《中华人民共和国律师法》第6章对法律援助作了专门规定。第41条规定：公民在赡养、工伤、刑事诉讼、请求国家赔偿和请求依法发给抚恤金等方面需要获得律师帮助，但是无力支付律师费用的，可以按照国家规定获得法律援助。第42条规定：律师必须按照国家规定承担法律援助义务，尽职尽责，为受援人提供法律服务。第43条规定：法律援助的具体办法，由国务院司法行政部门制定，报国务院批准。

　　③ 《解读〈法律援助条例〉：从社会道义到政府责任》，载《中国青年报》2003年8月1日。

　　④ 关于法律援助的性质，在《条例》制定过程中主要有以下两种观点：一些专家主张将法律援助定性为社会公益事业，应当由全社会共同承担发展责任；而另外的官员和学者则认为中国的国情和发展现状决定了必须把法律援助定性为“政府的职责”。

　　⑤ 《公民权利和政治权利国际公约》第14条第3款第d项规定：出席受审并亲自替自己辩护或经由他自己所选择的法律援助进行辩护；如果他没有法律援助，要通知他享有这种权利；在司法利益有此需要的案件中，为他指定法律援助，而在他没有足够能力偿付法律援助的案件中，不用他自己付费。