中国人权

　　（本文作者卡波道蒂（Francesco Capotori），意大利法学家，罗马大学国际私法教授。本文是麦克唐纳与约翰斯顿合编《国际法的结构与过程：法律哲学与理论论文集》（1983年）论文之一。本文翻译与重印经荷兰马蒂纳斯·尼贾霍夫出版社同意。）

　　本文分十个部分对国际人权法的发展及现状作了阐述。一、主权原则与人权；二、1945年以前人权的国际保护；三、1945年以后：联合国宪章、世界人权宣言、人权公约及非殖民化的影响；四、各种国际人权法律文件；五、公民政治权利与经济、社会和文化权利是两种不可分割的权利；六、集体利益与人权；七、国际人权公约为国家创设的义务与限制条款；八、国际合作与经济、社会和文化权利公约的实施；九、国际措施的实施；十、结论。

　　一、主权原则与人权

　　法学家的艰巨任务之一就是努力解决某一法律体系中的各种规则之间常常出现的矛盾。同一体系的法律原则和规范虽然产生于不同的年代并基于各种不同的紧迫需要，却必须协调起来。但即使找到或以为找到了协调的方法，许多原则和规范相互间的平衡仍然是不稳定的。在矛盾的原则和规范中不断作出不准确的调整，贯穿了法学的大部分历史。

　　我们可以将这一颇具一般性的观点适用于国际法上人权保护问题。国家主权原则、不干涉他国内政的原则以及从这些原则引伸出来的相互尊重其他国家的政府形式的原则，产生于19世纪的国际社会，如今仍被视为国家之间和平共处的基本原则。联合国文件及辩论经常提到这些原则。另外，个人在其生活的许多方面在与社会及政府权力机构的关系上，享有人的尊严和自律（autonomy）的原则，自1945年以来已经有了很大的法律上的发展。各国应保障的许多个人基本权利和自由都源于这些原则。关于人权的国际法发展至今，恐怕是上世纪法学家难以想象的。

　　国际法上的这一新的现实对国家主权的对外方面及其有关的规则产生了明显的消极影响。国家可以随心所欲对待其本国国民，一国不得过问外国公民在其本国所受待遇问题；禁止对他国的政府形式进行任何干涉，即使是涉及到对某些人权的否定；这些观点都不再是正确的了。换言之，1945年以前主权原则引起的许多效果现已不复存在了，国家主权受到人权国际保护原则的限制。
然而理论上澄清了的问题在实践中可没那么简单：关于国家对个人的主权权力的新旧概念之间依然存在着矛盾，其结果随不同的国家及不同的时期而有所不同。这个问题不能简单到如此地步：确定哪个国家在较大或较小程度上遵守人权的规则，以及哪个国家更公开地侵犯人权。毫无疑问，不断违反人权规则的情况是引起高度重视的原因，然而不断的违反行为仅仅是保障个人基本利益的国际努力所面临的重重困难之一。其他一些事实更清楚地表明为什么不能认为国家主权与人权之间的矛盾已经完全解决了，其中较为突出的是：一些国家不愿意接受人权方面的公约义务，或者只接受很少的公约义务；各有关国家对这些义务作出不同的解释；许多国家对实施人权的国际措施一般不抱支持态度；在国际组织中经常强调国家的主权权利（如国内管辖权）从而阻碍保护人权的行动。

　　在这种情况下，避免过于简单地对待现实的现象是很有必要的。那种认为从国家和个人在国际法上的地位来看，国际法基本上依然如故的观点是极端错误的。根据这种观点，国家仍然是国际关系的唯一主体，个人是客体，而人权的国际保护主要还是简单地罗列一下目标和计划。另一方面，如果认为由于一批有关人权的国际法律规则已经成立，国际法上国家与个人的关系也因此而发生彻底改变，那就太夸大了。切莫忘记人权国际法律制度的产生是一种演变形式——远未完成的演变——而不是一场革命。要客观地评价现实的情况就必须对保护人权的国际法律文件、规范的内容和结构、实施这些规范的方法以及限制性条款等进行分析。下面我们将会看到，这些各种不同的因素使整个问题复杂化，使整个问题各方面的直辖市很困难，加上这些不同因素随时都会发展变化，使得问题更加复杂，协调更困难。尽力了解这些发展的意义和节奏是十分重要的。在付出极大努力之后，国际社会的人权前景如何呢？

　　二、1945年以前人权的国际保护

　　我把联合国成立的这一年作为在世界范围内进行人权保护的起点。在这以前确实没有系统的国际法律规则旨在使国家负有义务尊重一系列人权。

　　但是，在某些国家和特定情况下保障最低限度的人权，如对工人提供某种保护，在第二次世界大战前就已经存在了。暂且不谈所谓的人道主义干涉，或列强为制止某些国家对其国民进行迫害、屠杀或虐待行为而对这些国家进行的军事入侵——入侵是根据欧洲国家“文明使者”的逻辑进行的（尽管这一点似乎是很有意义的，即侵犯他国主权的理由主要是保护个人基本权利的需要）。我们也暂且不谈18世纪后半叶为明确战争法的某些规则所做出的种种努力，它们多数出于人道主义的考虑。毫无疑问，这些规则形成了一个旨在防止已是战争受害者的个人免受更大苦难的完全体系（如战俘、伤病员及失事船舶人员的保护以及被占领土居民的保护）。但正是由于这些规则只限于禁止暴行，它们对个人的保护是有限的、最低程度的。然而值得一提的是，在这种保护之前存在的更有意义的现象，如19世纪签订的一些多边条约所包含的有利于宗教少数者的条款以及第一次世界大战后，即1919年建立国际劳工组织后确立的有关保护少数者的制度。

　　首先，我们仅仅回顾一下：（1）在1830年2月3日召开的伦敦会议上通过的伦敦协定书，作为承认希腊独立的一个条件，协定书规定尊重该国国内穆斯林的宗教自由；（2）1956的3月30日的巴黎条约，其中包括土耳其苏丹通知其他各缔约国有关土耳其对臣民适用不分种族或宗教的平等待遇原则的情况；（3）1878年7月13日的柏林条约，在该条约中，巴尔干新的国家承认要遵守反对宗教歧视的原则；（4）1881年5月24日的君士坦丁堡公约，该公约确认保证希腊穆斯林的信仰自由。很有意义的是，早在17世纪后就有一些双边条约规定了有利于宗教少数者的条款。

　　但是，上述这些条款很零散而且明显地局限于特定的地理范围，因此还根本谈不上世界范围的人权保护。

　　在1919-1920年和约基础上建立的关于少数者的制度的也是如此。但无可否认，通过这种制度取得了某些可观的进展。的确，这种制度不仅保障受到保护的少数集团的成员享有与其他公民完全平等的待遇，而且还规定了有利于少数集团的专门措施，这些规定可以说是非常具体并十分详细的（至少在语言的使用、教育问题和文化、社会、宗教制度上是如此）。另外我们还不能忘记这样的一种事实，即这五个关于少数者的一般条约使波兰、捷克斯洛伐克、塞尔维亚——克罗地亚斯洛文尼亚国、罗马尼亚和希腊负有义务，给予它们所有的居民以生命和人身自由的保护，并特别承认他们享有信仰和宗教自由。这些条约使这些国家的全体人民享有的某些基本权利得到保障。

　　但是，毫无疑问，我论及的这个保护少数者制度，有一个最重要的因素，即存在着国内法和国际法的双重保障。实际上是一方面要求有关国家把它们所接受的有利于其少数者的条款规定在其国内基本法律中。另一方面授与国际联盟行政院以监督的权力，这此权力允许该行政院给少数集团（minority group）成员以申诉权，并授权临时设立的少数者委员会对申诉进行审查。因此，个人有权检举那些违反或即将违反旨在保护少数者的条款这行为。个人还有权促进形成一种程序，实际上这种程序被用来使国际有关机构与有关政府之间展开对话，以便友好地解决问题。同时也授权常设国际法院在上述条约缔约国与国际联盟行政院成勋之间发生有关少数者条约的法律争端时，行使强制管辖权。所有这些代表了朝着监督遵守人权方向发展的国际制度的条一个模式。这种控制程序的巨大客观重要性（这一点我将在下面述及）表明不能低估使用这一模式的经验。关于国际劳工组织只要考虑一下它建立的背景就很说明问题了。国际劳工组织是在1919年巴黎和会上，在一些国家工会组织的压力下成立的。各工会要求建立一个在工会参与下负责准备国际劳工立法的常设机构。国际劳工组织公约的宗旨是改善工作条件。根据这一宗旨，该公约的序言又引伸出一系列关于工人的薪水、工作时间、社会保险、工会自由等具体目标。国际劳工组织的宗旨与当前保护人权的一个基本内容——社会权利的主要目标完全一致。但上述目标的实现确实取决于有关公约的缔结，即各成员国当时（现在同样）有接受或不接受这些公约的自由。不过国际劳工组织结构的设计就是为了促进和便利这些公约的缔结并控制它们的实施。上述最后一点是应该强调的：政府定期报告制度（实施公约和建议的制度）也符合了我在前面提及的国际实施方法的要求。这种报告制度从1927年开始补充了一个程序，该程序旨在审查那些关于已被批准的公约实施情况的报告（通过一个专家委员会和一个大会委员会审查）。

　　另一方面，除了国际劳工组织（ILO）在结构或职能上的新特征外，应当承认该组织的另一功绩是它在下述方面作出的伟大贡献，即促使国际社会把注意力集中在个人的种种问题以及个人要求其在本国受到“人道”待遇问题上。毫无疑问，20世纪国际法发生的与上述问题联系更紧密的变化是国际规则内容的变化，即原来与个人有直接关系的各国“国内”问题已越来越多地成为国际公约和国际组织活动所涉及的内容；国际法上调整各国政府间外交关系的规则所占领域受到相应限制。这又是人权国际法规则体系迅速发展的一个背景。

　　三、1945年以后：联合国宪章、世界人权宣言、人权公约及非殖民化的影响

　　联合国的成立为人权国际法的发展带来三次大的突破。首先，人权的保护从零散的有限范围变成全面的全球范围。过去只是保护宗教自由，保护少数者利益或争取对工人的较人道的待遇，其中每一项都受到不同情况的考虑，现在不再是这样了。“不分种族、性别、语言、或宗教，增进并激励对于全体人类之人权及基本自由之尊重”，是联合国的宗旨之一（宪章第一条第3项）。其次，有关国际组织都把上述全球目标列入它们的宗旨中，并且（随着这些国际组织逐渐具有真正的普遍性）试图建立对世界各国普遍适用的人权保护制度。第三，建立一个旨在为实现上述宗旨并专门为此宗旨工作的人权机构——人权事务委员会，同时赋与联大和经社理事会以在人权方面的具体权力。

　　联合国宪章第56条使各会员国承担义务，采取共同及个别行动与联合国组织合作，以达成普遍尊重和遵守人权的宗旨以及第55条中所载的其他宗旨。从第56条的措辞可以看出，该条款意在通过逐渐的一致努力达到尊重与遵守人权的宗旨，在这方面各会员国有广泛的自由裁量余地。该条款并不要求各成员国立即通过其各自的法律秩序赋与个人以某些权利。不过如果就此认为不存在任何法律义务，也是不准确的。尽管第56和55条为会员国创设的尊重人权的义务不要求立即履行，但从这两个条款中肯定可以引伸出促进尊重人权的义务。这两种义务的不同在于一个是逐渐采取的行动，一个是立即采纳的态度，二者都可以是义务的客体。

　　联合国宪章生效3年之后，联大通过了世界人权宣言。该宣言的价值不能仅从它与国际公约不同这个角度来加以评论。宣言当时确实没有法律拘束力，但毫无疑问，它曾是我们正研究的联合国在人权方面所采取的全部行动的起点，现在仍然是证明这一点的重要文件。宣言通过前，“人权和基本自由”在国际上没有确定的内容；联合国只确切规定了不歧视原则。宣言列举并逐项说明了各项权利和自由，其中公民和政治权利规定得十分详细；经济、社会和文化权利规定得较为简明。因此，人们完全有理由确认，宣言对宪章具有补充性法律效力。宣言表达了联合国（促使尊重人权）宗旨的具体方面和具体内容；以一系列原则发展了联合国宪章的相应原则，从而为各会员国提供了解释它们承担的为达到上述宗旨与联合国进行合作义务的指南。同时，联合国各机构也从宣言中找到它们以后活动的基本方向。

　　1966年联大通过的两个人权公约，标志着向强制性的国际入权制度迈开的决定性一步。10年以后两个人权公约才开始生效，如果所有会员国都参加这两个人权公约，不知还要等多少年。但是，联合国大会讨论并通过了上述公约，而公约的内容正是世界人权宣言所确定的目标。这表明国际社会这一最具广泛代表性的机构对人权保护问题采取了新的观点。这种新观点的重要意义在于它确认并发展了过去提出的原则。虽然这两种在性质和参加国方面各异的国际人权文件一定会同时存在下去。但可以确信，随着批准联合国人权公约的国家逐渐增多，不仅公约的政治分量将越来越重，而且公约各条款对第三国的影响也将越来越大，并因此慢慢地从国际条约法规则演变成国际习惯规则（在国际法律秩序中这样的事屡见不鲜）。1948-1968年间，由于非殖民化以及因此产生的许多新国家，国际社会以及联合国大会发生了深刻变化。发展中国家形成了一个很大的集团，他们的利益为60年代后联合国大会的活动和活动方向带来相当大的影响。在这种情况下，两个人权公约的起草和最后通过得益于在质和量上都与1948年宣言所不同的支持（宣言通过时联大是西方大国的观点占优势，它们坚持根植于其国内政治经验中的民主概念）。因此，1966年联大一致通过了联合国人权公约，显示出新的国际社会郑重确认并发展保护人权的基本法律规则有多么重大的意义。

　　如果有人问新国家怎么可能对人权公约采取支持态度呢？它们不是坚持国家主权原则并且在文化和各自生活标准方面存在着巨大的差异吗？在理论和实践上我们可以找出几种答案。首先，促进非殖民化运动发展的一个动力就是“保障基本人权”。保障基本人权是在联合国宪章序言中宣告的，并得到1960年的殖民地国家和人民独立宣言序言的重申。下述事实也很重要：该宣言第一条指出，使人民受外国的统治“否认了基本人权”；两个人权公约都在第一条中承认一切人民的自决权。其次，联合国面临的一个主要问题就是援助发展中国家，这个问题与世界大部分地区个人的社会、经济和文明条件这个一般问题有着各种密切联系。个人的社会、经济和文明条件这个一般问题有着各种密切联系。第三，联合国宗旨中包括的在保护人权方面的决定性历史性因素，消灭种族歧视的伤害，仍具有很大的现实意义，它是几乎所有成员国共同关注的焦点。最后，新独立国家把尊重人权的原则作为与现代国家的概念不可分割的文化遗产写进了它们的新宪法，从而便利了旨在维护和发挥这种遗产的国际合作。

　　四、各种国际人权法律文件

　　上述国际法律文件——联合国宪章、世界人权宣言和联合国人权公约——可以说是当代人权国际保护国际法律制度的基础。但除此之外还有许多数目还在不断增加的公约、宣言、建议和决议。如此之多的人权文件，可能使人们对其中一些文件的用处以及可能产生的实际影响提出疑问。这些过多的规则、原则和正式宣言，多数是负责人权工作的国际机构不断活动的结果。联大、经社理事会、人权委员会和防止歧视及保护少数者小组委员会每年都使上述文件堆膨胀起来。我们并不否认有一些建议和决议确实涉及某些具体情况，而且甚至可以扩大这种作法。如果国际人权组织的工作能够集中在很多违反现有国际人权规则的行为上，对它们进行公开谴责和斗争（特别是，如果这种谴责和斗争不被夹杂着的政治动机所玷污），这将是二分积极的发展。但是，上述国际组织的部分工作仍集中在以不同的形式重复或强调已在世界人权宣言和联合国人权公约中得到明确保护的权利上面。虽然这种作法的动机明明是加速这些权利的实现，但结果适得其反。我认为这是一种不正常的现象。

　　根据这些国际法律文件的主题并考虑到其中包含的国际法原则，可以对它们加以分类。这样，我们发现不歧视原则构成许多建议和公约的基本前提，特别是有关种族歧视（从1965年《消除一切形式种族歧视国际公约》、到1973年《禁止并惩治种族隔离罪行国际公约》；1952年《妇女政治权利公约》、1957年《关于已婚妇女国籍问题的公约》、1962年《关于婚姻同意、婚姻最低年龄和婚姻登记公约》、1967年和1979年消除对妇女歧视宣言和公约。类似的公约可能还包括：《关于难民地位公约》（1951年）、《无国籍人地位公约》（1954年）和联合国教科文组织主持下制订的关于教育歧视的公约（1960年）。

　　个人的生命、自由和安全权利是1948年《防止及惩治灭种罪公约》的基础，该公约的部分条款与禁止残忍、不人道和有辱人格待遇有关。1975年保护人人不受酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格待遇或处罚宣言和后来的相同名称的国际公约都是为保护个人的生命、自由和安全权利而通过和制订的。为保障人身自由和禁止有辱人格待遇，还制订了许多废止奴隶制和禁止贩卖人口方面的国际协定。为保证给予社会最弱者以更多的保护，联大还通过了儿童权利宣言（1959年）、智力迟钝者权利宣言（1971年）和残废者权利宣言（1975年）。

　　最后，世界人权宣言宣布的其他权利在一些具体公约中得到发展，例如：1961年的减少无国籍状态公约，该公约强调人的国籍权；1962年反映发表意见的某种有限自由的《国际更正权公约》；1981年《消除基于宗教或信仰原因的一切形式的不容忍和歧视宣言》，该宣言从思想、良心和宗教自由引伸出许多较具体的原则。但由于所有这些主动的活动都没有构成一个有机的框架，并且只体现在各种文件中，因而千百万权利和基本自由的某些不平衡，仅给予某些权利以较具体的保障，这是这些活动的不足之处。第二种划分这些人权法律文件的标准是看它们的效果。在这方面，通常是把公约与宣言相比较并指出只有前者具有法律拘束力。关于世界人权宣言，我在上面已经讲过，由于联合国宪章的原则与世界人权宣言的内容之间的联系，后者具有补充性法律文件的性质，至少具有解释宪章原则中包含的尊重人权义务的功能。这种观点同样可以适用于联合国大会通过的其他宣言。但我认为，必须强调各国际人权公约中的规则可能产生的不同效果。

　　关于国际公约创设的义务，一切取决于公约条款的具体内容。公约条款的内容十分广泛，有的规定必须立即履行的具体义务，有的则规定只能逐渐履行的义务。有时变成了国家按某种计划指导其有关活动的责任。很明显，在这种情况下国家在履行义务时有很大的自由裁量权，而且只有在很长时期后才能确定国家履行义务的情况。在人权领域，这种性质的公约很多，这些公约的规则产生的结果十分重要。后面我们将会看到这些规则的适用以及监督国家履行有关义务的任务。

　　有关人权的国际文件的来源（这里特别指通过这些文件或促使这些文件通过的国际组织）为我们提供了第三种划分这些国际文件的方法。联合国组织是世界保护人权体系的中心。人权领域大部分国际法律文件是联合国大会通过的。此外是联合国的各专门机构，其中国际劳工组织和教科文组织的活动在社会和文化权利方面产生巨大影响。但特别引人注目的是欧洲委员会和美洲国家组织这两个区域性组织。在它们的敦促下制订了1950年的欧洲人权公约和1969年的美洲人权公约。从尊重个人人权的世界目标看来，区域性解决办法有它的不足：它把人权的保护局限于一定的地理环境，与外面的人权保障不同。但是，从它们所保护的人权和自由的内容来看，上述两个区域性人权公约都是以1948年世界人权宣言为样板制订的。这两个公约在经济、社会和文化权利方面存在的不足是因为样板就是不完善的，而不是不愿意在公约中写进不符合国际标准的规则或原则。上述两个公约最重要的特点是它们规定的措施。两个公约都规定建立人权事务委员会和人权法院，都允许权利受到侵害的个人提出申诉（虽然程序有所不同）。两个公约创设了可行的而在世界范围上是很难实行的监督制度，这种制度的先决条件是，愿意接受监督的各国之间在一定程度上形成连带关系。

　　最后必须指出，国与国之间在人权国际保护方面存在不同的标准，这是各国根据它按照自己的自由意志批准的国际协议承担许多不同的法律义务的必然结果。批准国际人权协议的情况很不一致。批准《消除一切形式种族歧视公约》的国家已超过100个；有些公约的批准国在60到100之间（如联合国人权公约、关于种族隔离的公约、关于难民和废除奴隶制的公约和妇女政治权利公约），但有些公约的批准国的数目很低（而且并不是区域性公约）。因此，可能发生这样的情况，即有的国家参加了一切重要的国际人权公约，有的则一个都不参加，但最普遍的情况是介于这两者之间。

　　关于联合国的那些宣言，它们的确是对联合国的所有成员发表的。但是，正象我已指出的那样，这些宣言没有法律拘束力。如果它们成为国际习惯法规则，就可以取得法律效力；但是这需要多数国家与它们相符合的国际实践并要经过相当长的时期。现今唯一可以认为具有习惯法性质并因此真正具有普遍性的原则可能是不歧视原则。至于其他原则，要达到普遍性这一最终目标，看来还需要一个扩大上述人权公约影响的过程。要做到这一点，必须增加批准人权公约国家的数目。

　　五、公民和政治权利与经济、社会和文化权利是两种不可分割的权利

　　联合国在两个公约中（公民和政治权利公约和经济、社会和文化权利公约）分别规定两种不同的人权。这两种人权之间的关系是十分重要的，它必将影响人权领域国际活动的未来发展。1948年世界人权宣言中包括了许多权利和自由，但经济、社会和文化权利公占有限的一小部分（第23条到第27条）。然而，联大1952年决定分别制订两个人权公约，主要不是想把经济、社会和文化权利规定的更详细些。联大作出这一决定是考虑到上述两种权利的性质不同，实施方式以及保证实施的国际措施也不同。

　　法学评论家曾特别指出，只有公民和政治权利可以通过国家的法律制度立即实现，而经济、社会和文化权利则主要是人们追求的目标。公民和政治权利的保护只需要权力机构和个人承担义务避免妨碍享受这些权利的威胁或干预行为，即可以做到。而经济、社会和文化权利则要求广泛的一致行动，以便创造享有这引起权利的条件。换言之，只需要在国内法律中作出相应规定并要求法院实行这些规定，就可以保证实现前一种人权。而为保证后一种人权得以实施则要求各国通过行政手段和技术措施采取具体行动。由于各国采取的措施取决于它们各自不同的经济状况、取决于in loco（当地）现有的物质资源和合格的技术人才，因此，各国采取措施的具体行动有必要逐渐进行。最后，关于监督人权实施情况的国际措施，诸如解决争端的程序或对个人申诉状的审查之类的措施，或认为不适合逐渐实现的经济、社会和文化权利。

　　但是，这两种权利之间的差距的并不太大。有些经济、社会和文化权利可能直接影响个人的法律处境，因此也属于通过法律手段加以保障的权利（人们往住会联想到不参加工会的自由权）。另一方面，如果没有公共管理的干预，政治权利和某些公民权利也不能实现。因此，虽然有些规则确实可以马上适用，而另一些规则只能逐渐适用，但是区分这两种规则的分界线与区分两个联合国人权公约中不同权利的分界线并不完全吻合。可能还应补充一点：是立即还是逐渐实施并不完全由权利的性质来决定。实际上，各国现在的社会和经济条件对权利的实施也有影响（例如，在具有适当便利办学条件的国家里，教育权必须立即实施）。最后，关于国际人权实施措施的论点并非令人信服。关于经济、社会和文化权利公约的实施还可能有争论。对该公约也可能适用个人申诉程序，没有任何客观理由可以排除这种可能性。

　　上述种种原因使人们得出这样的结论，即如果象联合国刚建立时所拟议的那样，制订了一个而不是两个人权公约的话，事情可能会好些。那样就可以避免这个公约的参加国与那个公约的参加国可能形成两个圈子的危险（实际上公民和政治权利公约批准国略低一些）。拟制一个公约也有利于实行统一的实施措施；不过那也可能意味着放弃最有效的监督制度。面对两个不同公约这一既成事实，联合国大会曾在许多不同场合强调这两类权利的不可分割性。但是，联大1977年12月16日通过的32/130号决议一方面再次作出上述郑重宣告，另一方面却认为如果不享有经济、社会和文化权利，就不可能充分享受公民和政治权利。该决议还提到国际经济亲秩序，并把这种新秩序说成是有效促进人权和基本自由的基本前提。这反映了相当多的发展中国家所持的观点，即实现经济、社会和文化权利应视为全面尊重公民和政治权利的先决条件。

　　我们不能认可这种倾向的发展。常有人说，在一定生活水准之下，实际上排除了绝大多数人的某些权利和自由（最早的例子是新闻自由）；但那绝不是否认那些权利存在的理由。另外，可能有人会说，最需要享有这些公民和政治权利（如不从事强制劳动权或离开其本国的权利）的人恰恰是那些经济不发达国家的居民。实际上，公民和政治权利的全部内容都基于人的尊严原则，这些权利必须象世界人权宣言宣告的那样，受到一切民族和一切国家的普遍尊重。
在经济和社会条件还很低下的国家，承认经济、社会和文化权利的优先就可能等于为否定政治权利或某些政治性较强的自由寻找借口。承认经济、社会文化权利的优先将是对人权普遍性的致命打击，那就等于默认由于生活水准的不同受保护的基本权利可以有所不同。另外，也不可能为了保证某些权利能够得到遵守而容忍其他权利遭受侵害。众所周知，在独裁统治下，由于缺乏政治自由，人权，包括许多经济、社会和文化权利，根本得不到尊重。最后，如果我们把改善经济条件作为全面遵守公民和政治权利的条件，就等于为Sine die（无限期的）拖延制造了一个模糊的实际条件。

　　因此，这样理解这两类权利的不可分割性是十分重要的：即它们不可分割是因为要求国家对这两类权利都采取措施以便使它们都能得到尊重。事实上，有些措施只有在很长时期以后才能发生效力，有些措施还需要必不可少的国际合作；但并不能以此为借口拖延采取可以立即有效的措施或不用外国的帮助随时可以采取的措施。对下述观点可能会有反对意见，即统一实施人权的严格标准，目前对某些国家来说是难以忍受的——其结果是在许多国家某些规定很容易遭到违反。但是作为反对上述观点的回答，必须指出，违反人权造成的损害要比采用如下任何理论更可取：改变人权原则的特定性质并建议某些原则应服从于一定的条件或适用于一定的情况，因而如其他人权原则那么重要。

　　六、集体利益与人权除了个人的权利和自由外，是否存在集体人权，即被认为属于团体或全体居民的权利呢？为回答这个问题，对下面这两种权利作一下具体分析是十分必要的，即两个国际人权公约都在第一条中提到的自决权和公民和政治权公顷第27条保护的少数者成员的权利。

　　关于国际人权公约中涉及自决权条款的性质和含义，仍然存在几个争论问题。自决权的受益者是所有民族,民族（peoples）这个词既包括国家也包括国家内部的人民，特别是那些被称为“附属者”（dependent）的人。对国家来说，自决的意思首先是各国有根据自己的选择确定本国政治制度的自由，用公约第一条的话说就是“自由决定他们的政治地位”。国家的自决还必须包括“自由谋求其经济、社会和文化的发展，”以及与此相关的处置其自然资源的自由。现在我们年讨论的还没有超出人们所熟悉的国家基本权利的范围，这些权利与个人的权利有某种不同。实际上，各国还有下上述权利相应的义务，即不干涉他国内政和不妨碍他国自由鼾他们的自然资源的义务。

　　但是公约各缔约国还承担义务尊重他们的民工以及他们管理之下的附属领土上的人民的自决权。对于自己国家的公民、各国承允实行自我管理（sel-government）的原则，尊重人民的愿望和自由；一句话，实行民主原则。这些行为符合两个人权公约的前言所重申的“自由人类的理想”，也符合公民自由和政治权利的规定。至于国家对附属领地的态度，尊重自决权使国家承担义务指导这些附属领地走向独立或至少允许其人民自由选择自己的政治制度。在这方面，1960年给予殖民地国家和人民独立宣言第2条逐字照搬了人权公约第1条（1）款的规定，其意义极为重大。如果自决权的全部含义仍需确定的话，已享有独立的人民与附属地人民之间的区别就是绝对必要的。当然，联合国人权公约第1条不能使一民主国家内的任何居民集团提出的分裂要求合法化。该条只适用于这样的居民，即他们需要符合民主原则的制度。另一方面，独立权应给予这样的人民的利益，即他们有自己的历史和民族特征并位于特定领土范围内，他们被排除在有关国家的民主生活之外，他们在政治和法律上都处于附属的地位。

　　上述考虑表明，在某些具体情况下自决权是国家针对外国所享有的权利，然而有时自决权也用来保护个人以免受其本国的损害，不过这种保护的性质却因涉及一国的公民还是其附属地的居民而有很大不同。毫无疑问，自决权是充分享受一切基本人权的前提。正如1952年12月16日联大决议所指出的，只有个人所属的民族是自由的独立的，个人才能充分享受基本人权。但是当自决权包括在人权内容中时，有必要把给人民以保护以免受到其本国的伤害方面的内容分隔出来，我们必须准备承认整个人民是这项权利的受益者。这是可能的，但我们必须这样理解：在每种情况下，有关个人的人权都有很大区别。我们只要作出如下考虑就足够了：一方面考虑一下通过车内法律秩序实施人权的问题（不可能到辆法院要求它们承认自决权；也不可能通过一般立法或行政措施去实现自决权）；另一方面，再考虑一下实施人权的国际手段问题（自决权的实现仅与非殖民化有关，但有其具体的特点）。

　　关于伦理、宗教和语言上的少数者问题，公民和政治权利公约第27条无论在界定它所保护的权利时（享有自己的文化、信奉和实行自己的宗教或使用自己的语言的权利）还是在明确指出少数者成员（而不是作为整个的集团）是这些权利的主体时，都采用极为谨慎的措辞。采取这种谨慎立场的最重要的原因是为了不增加少数者与国家之间的政治危机。但我认为还有一个正当理由，即基于保护少数者内部每个人的选择自由（在被多数同化与保留同该少数者集团的社会和文化联系之间作出选择）。无论如何必须排除公约第27条确定承认少数者集团每个成员的权利，只有在他与其他成员协调一致时才能行使。如果把第27条与第一次世界大战后建立的少数者保护制度相比较，这项条款就显得有些多余，这项在内容上如此简单的条款居然代替了1919年和1920年保护少数者公约中那么多详细条款。对于这种情况不只有一种解释。首先，随着保护人权制度的建立，不歧视原则被认为是维护所有个人的利益的原则，这使得确认不歧视少数者成员成为多余之举。在监督措施方面也是如此，现在那些关于少数者权利的监督措施同公民和政治权利联系在一起作为一个整体被规定在人权公约中。第二，由于当时少数者的问题仅限于特定地理环境，而且受约束的国家数目也很有限，使国家承担广泛义务可能更好一些。如今，有必要考虑世界如此多的地方都存在着少数者问题，而且少数者的渊源、结构和愿望又是如此的不同。最后，在公民和政治权利公约的准备工作过程中，曾在许多不同场合多次暗示过，无论在哪国确实有可能使少数者集团被多数同化，都应避免对这种同化的妨碍。

　　第27条提出的解决方法与少数者的实际需要相比，显得太模糊、太一般化了，这是改变不了的事实。如果公共当局不采取专为帮助少数者集团（group）维护他们的特性的适当行动，这些需要（特别是在文化和语言方面）就得不到满足。因此，从逻辑上讲，对第27第不应作这样的解释，即国家的义务只不过是避免干预少数者集团（group）的私人动议权布局。同时切莫忘记，只有那些谋求少数者集团的成员与其他公民的实际平等的特别措施才符合不歧视的一般原则；如果这些特别措施产生对少数者集团（group）之外的个人有损害的特权地位，就不是正当的措施。

　　七、国际人权公约为国家创设的义务与限制条款

　　对于有关人权的逐项条款进行分析后就会清楚，缔约国的相应义务的性质并不完全相同。我在前面已特别指出过，有些义务必须立即履行。消极性义务（如制止酷刑或废止奴隶制）或国家当局必须避免采取行动的义务（思想自由、集会结社自由）与积极性义务不同，后者是指只有采取适当行动才能履行的义务（如提供一些与刑事程序有关的保障，平等报酬或平等教育权、保护儿童的措施等）。但是必须切记，即使是消极性义务也必须伴随着适当的措施，从面保证国家行政当局和一切受国内法约束的人，遵守法律的规定，不干预公民的自由。必须通过各国立法采取这些措施，但如果一国的法律制度中已包含符合国际人权法律文件规定的立法，就没有那个必要了。

　　关于必须立即履行与只能逐渐履行的义务之间存在的区别，不允许任何国家利用这种区别去推迟或拖延对某些人权的尊重。我认为立即履行应视为这样一种规范，即只有当条约规定明示或默示允许逐渐履行时，才有理由不立即履行。很明显，为了保护某具体人权，如果立法措施中以做到，国家接受承担有关国际义务后必须立即采取立法措施。

　　一项要求国家制订行动计划的国际公约条款，也可以通过在国内法中作出同样性质的规定来加以遵守。但关键问题是，对那些需要逐渐履行的义务，国家行政当局应采取专门行动，实行发展计划（例如在教育或医疗方面）。这样，采取行动的速度必须与现有的经济技术资源相称。经济、社会和文化权利公约第2条要求各缔约国“尽最大能力……采取步骤”是正确的。当某项人权被一国国内法所承认并且不要行政当局采取任何行动，国家必须对侵犯该项人权（无论是第三方还是国家机关的侵犯）的受害人提供适当的补救。在这方面，公民和政治权利公约明确要求各缔约国保证对一切人适用的补救，每次适用的补救都应由有关当局作出决定，每项决定都应强制实施（但并不要求任何适用都应由司法机关处理）。对那引起能够立即实施的经济、社会和文化权利也应该给予同样保障，如工会自由、选择教育机构的自由等等。

　　上面论及的都是愿意参加国际人权公约的国家所承担的义务。但是，除这些义务外，有关国家还享有某些权利。除国际合作权（这个问题后面再谈）外，值得一提的是国家作出限制的权利，这种限制约束了公约给予个人的保护，增加了每个国家的行动自由。一般是在例外情况下或为维护国家最高利益而使牺牲个人权利成为合法时，国家才行使它们的这项权利。

　　现有国际人权公约中有时作为一般规定，指出公约允许的限制。不过一般的作法是关于某项具体人权的条款特别指出可能限制行使这项权利的根据。关于第一种条款，值得提及的是经济、社会和文化权利公约第4条的规定，该条允许各缔约国限制公约所载人权的享受，但有三个条件：必须是法律所确定的限制（以便排除行政机关作出专断的危险）；应该是与有关权利的性质相符合的限制（即一定不能导致这项权利的废除）；限制的目的必须是为了促进民主社会中的一般福利。这一公式在许多具体的限制性条款中也常常被适用。它包含两个重要原则：第一，禁止以私人利益目的为动机的限制；第二，限制性规定无论如何不影响民主的基本价值。关于限制人权的合法理由，最常见的理由是重要的社会利益。这一点可以从公约“促进一般的福利”的说法引伸出来。如果没有伴随其他条件的话，这种限制个人人权的理由显然是太广泛了。公共秩序、道德、公共卫生或公共安全是限制人权的传统理由，这些理由本质上比较具体但它们还是给国家以相当大的自由裁量权（欧洲人权公约作了正确的改进，它用“防止混乱或犯罪”代替“公共秩序”的说法）。以例外情况为理由（如战争或威胁国家生存的公共危险），是与国家在行使职能上遇到的实际困难密切联系的限制。最后，关于公民政治权利的规定（公民和政治权利公约第25条）构成一种特殊情况。该条通过禁止“不合理的限制”似乎暗示着授权各缔约国作出任何可能被认为“合理”的限制。这样广泛的自由裁量权只能缩小该条款为缔约各国创设的义务范围。

　　综上所述，公约授与国家的为特定理由限制受保护的人权的权力，对于人们享受的不受该条款限制的人权可能是有利的，但先决条件是，限制的理由有明确的界定，并且是客观的。为避免国家滥用这项权利，有必要控制它们依靠限制条款的程度。与国际法上的其他问题一样，在这个问题上的国际控制对于辅助公约条款的实施是必不可少的。国家利用上述限制条款扩大它们限制人权的行动自由的这种倾向，不仅有抽空某些人权和基本自由的内容的危险，而且还对统一适用上述国际人权公约限制条款带来威胁。这实际上是在人权走向世界的道路上设置了一个障碍。

　　八、国际合作与经济、社会和文化权利公约的实施经济、社会和文化权利公约第2条提到国际援助和合作，这应该是帮助保证这些人权充分实现的两种形式。根据该公约第22条的规定，负责提供技术援助的国际组织（为执行经社理事会的建议）可能为国际援助和合作的目的进行干预。这意味着对下述事实的承认，即发展中国家的资源不能为有效享受这些权利打下足够的基础。不难理解在世界上还没有实现免于饥饿和贫困自由的区域，工作和社会安全权、享有适当生活水准权、教育和文化权和维护健康权等权利的实现有纸上谈兵的危险。

　　在两个人权公约通过之后的一些年里，联合国大会越来越积极地强调整个国际社会对发展中国家的社会进步和经济发展负有责任的问题。这个问题在1969年联大通过的（社会进步和发展宣言》中已经规定得十分清楚了。该宣言特别提到了技术援助以外的合作形式，如在国际贸易中适用贸易公平交易；建立发展中国家向发达国家出口的一般优惠制度；缔结向发展中国家转让技术的协定，等等。1974年5月1日联大通过了《建立新的国际经济秩序宣言》和《建立新的国际经济秩序行动纲领》。紧接着，联大又在同年12月12日通过了《各国经济权利和义务宪章》，这些都是在这方面采取的新的重大步骤。

　　除其他外，该宪章庄严宣告，“国际合作以谋发展是所有国家的一致目标和共同义务”（第17条）。因此，如果在新的国际经济秩序环境中，经济上特别不利国家的人民确实有权主张“发展权”，那么国际社会的所有成员都将肩负着采取行动以使该项权利成为现实的义务。国际社会的所有成员对这些国家的发展负有集体的责任，并因此对下述发展进和负有间接的责任，即这些国家的人民能够享受经济、社会和文化权利的发展进程。但这并不是说，对这些权利的承认可以拖延到实现新的国际经济秩序之后。与我前面提起大家注意的那种观点相比，这样观点更是错上加错，即认为经济、社会和文化权利优先于公民和政治权利的观点。发展中国家批评发达国家迄今为止对发展中国家的发展作出的贡献很少，强调发达国家的这种态度必然延误改进某些基本人权应当受到的保护。无可否认，发展中国家的这些说法是正确的。但如果他们试图以现在国际经济秩序的不平衡作为没有保护人权的理由，就是错误的，而且还将严重损害他们自己的人民。普遍适用的原则仍然是“经济、社会和文化权利公约”第2条规定的原则：每一缔约国家承担尽最大能力采取步骤，逐渐达到本公约所承认的权利之充分实现。

　　九、国际实施措施

　　如果没有国际实施措施，换句话说，如果没有国际监督机制，只靠许多有效的国际人权规则是不行的。关于这一点早在1919年至1920年保护少数者权利时就很清楚了（指当时对遵守国际劳工组织的一些公约的监督以及对执行最初在国际联盟体系中制订的保护少数者制度的监督）。随着时间的推移，国际监督机制的重要性越来越明显。因此，联合国人权公约和消除一切形式种施行歧视公约以及一些区域性人权公约（欧洲和美洲人权公约）都建立了人权的国际实施措施。

　　要了解产生上述现象的原因，只考虑到受保护的人权有遭受侵害的危险因而需要保证实施是不够的。首先，各缔约国家的法律制度必须能够提供这种保证。另外还需铭记，虽然各国之间在历史、社会和经济条件上存在巨大差异，但国际人权公约要求他们都要承认一切个人享有同样的基本权利自由。因此，下述现象并不足为奇，即在一些国家的国内法律制度中常常显示出某种不愿意符合这种要求而进行抵制的迹象，拖延采取为履行国际义务而应当采取的那些措施，以及按照以前国内立法的方式解释那些国际义务。这些都是抵制的具体表现。国际实施措施必须是刺激各缔约国家的动力促使他们履行诺言，必须促进各缔约国统一实施他们同意遵守的规则。

　　人们了解的国际实施措施有三种；审查国家的定期报告；解决因公约的解释和实施而产生的争端的程序；审查个人声称因基本人权遭受侵害而为受害人的申诉或来文（这种审查较少）。根据规定实施措施的不同国际公约，进行详细分析，会远远超出本文的范围。本文仅就上述各种国际文件顺利实施的一般条件作一详细论述。

　　关于定期报告，报告的形式十分重要。如果被授权执行监督职责的机关有权力通过草拟一问题清单，并在这些问题中清楚地指出要求国家提供的情报，并指出提供情报的方式，从而影响国家的定期报告，便可以避免躲过任何重要问题或避免在任何重要问题上敷衍了事。担负审查国家定期报告任务的机构在人员上的组成也很重要。如果该机构的成员是政府代表，那些通常就尽全力维护国家主权和国家威望的人，就不可能确切审查各国是如何对待其管辖范围内的个人的情况（由于政治上的原因，也不可能客观地进行审查），相反，如果这种机构是由不代表政府的个人组成的，他们享有动议自由并能提出他们的批评意见，必要时可以以总的利益的名义提出极为诚恳的批评。我们还可以给“技术性”和政治性国际机构作一下责任的分工。如果对国家定期报告的初步审查是以实际客观的方式作出的技术性审查，政治性机构就不得不采取比较尖锐的立场。

　　国际监督机构的授权自然比较广泛。如果这种机构能够把政府提交的官方情报与其他来源的情报相比较，并能进行一些辅助性调查，它所采取的行动就会发生更广泛的影响。当然，我们不会遇到司法程序问题，审查定期政府报告的结果不会超出提出建议或作出评价的范围。而且就是在这个范围内，建议也只是一般性的（多次作出建议，但没有多大用处）和具体的——即对一个国家的政府的某一确定的事实作出的建议。这种建议需要以较确切的评价有关事实为前提条件。

　　解决人权公约缔约国家之间可能发生的争端的程序与国际法上其他国际公约适用的解决争端的程序模式相同。解决争端的第一步是为争端双方的接触提供便利，以谋求友好的解决方法；然后开始进行调解程序，在某些案例中（如关于种族歧视公约的争端），调解失败后，争端任何一方都可以诉诸国际法院。如果能使诉诸国际法院成为可行的制度，当然是最好的。因为即使争端一方有意阻碍争端的解决，这种制度也能保证争端的最终解决。相反，调解可能失败，而且这种方法无论如何也不适应解决因具有特性的人权规则生产的争端。我的意思是说，尊重人权的问题具有概括性和绝对性，而调解则是使争端各方在不同的具体利益之间作出让步的典型方法，每个国家都可以自由决定。
最后，保证人权尊重的唯一真正先进的制度无疑是个人申诉制度。接受个人申诉的国际人权公约成功地克服了政府不愿使自己在国际程序框架中与个人处于同等地位的巨大阻力，从而使侵犯人权的受害人的意见能够绕过国家当局的阻碍直接到达国际监督机构。但个人申请的结果如何，仍取决于以后的发展。如果结果是谴责违反国际义务的国家，还需要遵循正确的适当的司法程序以便确定事实并解释条约规则（这是欧洲人权公约的优越这处）。如果没有这种司法程序，就不可避免地是：（1）简单的申诉或信息代替要求；委托一个非司法机关在往往不完全的因素和缺乏审讯保证的基础进行审查。结果只能是提出建议或评议或表示相应机关的“观点”。换句话说，最后会以一种作为实质上的政治程序，具有有限价值的行为而告结束。

　　最后还需要提及一点。除前面提到的国际公约外，联合国体系内经社理事会决议的基础上开始适用审查个人本文的程序。这种程序允许把严重侵害人权的安全从防止歧视和保护少数者小组委员会提交到人权委员会（并最终提交到上级机关）。这种现象例人们作出这样两种考虑：第一，人权的实施措施的需要太迫切太广泛了，致使过去没有计划设置这种机制的体系现在也承认它的必要性。第二，临时的审查个人来文的程序并没有满意的效果，实际上我上面提到的那种现象现在看来也是欺骗。

　　十、结论

　　从前面的的论述得出的第一个结论自然是：人权的国际保护问题极为复杂。这是一个有用的结论——虽很普通，但有助于人们理解要解决这些问题需要相当长的过程。但是，如果解决这些问题意味着扫清普遍尊重人权的一切障碍，那么即使只是谈论“解决”也是错误的。普遍尊重人权是一个理想的目标，它与根深蒂固的冲突和矛盾形成鲜明对比。我们谋求的解决方法比较适度（尽管如此，仍需要付出极大努力）。这种解决方法是，象在国际法其他领域那样，在人权领域逐渐加强国际法律文件的效力。这些国际法律文件尽力保护人类以防政治和经济权力的各种掌握者（主要是政府）的蔑视和滥用权力。
除其他外，世界人权宣言在序言中宣布“为使人类不致迫不得已铤而走险对暴政和压迫进行反叛，有必要使人权受法治的保护。”这一宣告至今仍然有效。但建立旨在保护人权和基本自由的国际法律规则体系的任务现在几科全部完成了。但在国际实施和监督措施方面，仍需作出进一步努力。在这方面，经验证明区域性解决办法更为有效。

　　目前，国际社会应集中在三方面作出努力：首先，有必要增加现行主要国际人权公约的参加国的数目，为达此目的应当让那些尚未批准或尚未加入这些公约的国家了解问题的严重性。第二，那些已被授权在普遍性或区域性人权公约范围内行使监督职能的机构所进行的活动应当得到人们更广泛的了解，得到各国政府的真诚合作，应当将更大的独立性和有效性作为它们活动的方向。最后，人权国际保护问题与其他政治和经济性国际问题之间存在的各种联系不应被利用来作为国家逃避国际义务的借口，也不能由于这些问题而仅在与他国政府发生政治争端时才援用对人权的尊重。

　　要在世界各地实现对人权的真正尊重，我们的道路还很长、很艰难。我们道路上要遇到的困难以及造成这些困难的原因本文已经作了论述。与此同时，本文还指出了过去三十七年取得的成果具有重要意义（37年与国际法的漫长历史相比只不过相当于几个月）。这些年来的努力是有成效的。在这方面我特别想到的是：联合国人权公约的参加国日益增多；国家实施机构正发挥作用（包括人权事务委员会，它的建立有那么多对手）；欧洲人权公约建立的保护人权的机构取得的威望。这表明我们要进一步发展的诺言，这使我们相信巩固国际人权保护制度的期望不是幻想。我们这种信念有坚实的基础作后盾。毫无疑问，保护人权的斗争仍然是人类的迫切需要，国际法律秩序将逐渐而坚决地对保护人权的斗争作出重要贡献。

　　（译自R.St.J.麦克唐纳和D.约翰斯顿主编《国际法的绘声绘色与过程：法律哲学与理论论文信集》[1983年]第997页-1000页）

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文章来源: 四川人民出版社《西方人权学说》

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主办单位:中国人权研究会