于幼军省长（右一）在洪洞调研

山西省各级领导认真学习贯彻中央精神

　　编者按：2007年6月1日，山西省人大常委会通过了《山西省农民工权益保护条例》（下称《条例》），自7月1日起施行。这是我国首部保护农民工权益的省级地方性法规。在山西“黑砖窑”事件发生后，更彰显出这部法规的特别意义。今年六、七月份，《人权》杂志记者三次入晋，在广泛走访调查的基础上，专访了山西省人民政府省长于幼军同志。

　　记者：2007年6月1日，山西省人大常委会通过了我国第一部保护农民工权益的省级地方性法规—— 《山西省农民工权益保护条例》。但我们注意到，山西并不是劳动用工和劳务输出大省，为什么要出台这一《条例》，其意义是什么？

　　于幼军：随着改革开放的不断深化和工业化、城镇化建设的持续加快，大量农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，形成了一支庞大的农民工队伍。山西虽然不是劳动用工和劳务输出大省，但农民工队伍正在快速增长。在山西，“经依法登记的在正规用人单位已连续工作3个月以上”的农民工总数近110万人，属于流动就业、零散就业和非正规就业的超百万人，另有近百万人到省外务工就业。大量农民工为山西省经济社会的持续快速发展做出了重要贡献，但由于种种原因特别是由于农村社会管理不到位、经济欠发达、生产经营秩序不规范等原因，侵害农民工权益的现象时有发生，主要表现为劳动合同签订率低、工资水平低、工作条件差、子女上学就业难等。

　　近年来，随着科学发展观和社会主义和谐社会重大战略思想的不断深入人心，关注农民工生存状况、保护农民工合法权益被提上了各级党委政府的重要议事日程。山西省委、省政府高度重视对农民工权益的保护，陆续制定了一系列保障农民工权益和改善农民工就业环境的政策措施，各级、各部门也做了大量工作，取得了明显成效。如2005、2006年，省政府三次下文整治小煤矿、小砖厂和小玻璃器皿厂等劳动用工问题。2007年初，省政府又在煤炭行业准入标准里明确规定了煤矿工人要有较好的居住条件、最低工资、劳动防护设备等。这些举措，使一大批侵害农民工权益的问题得到了及时纠正，侵犯农民工权益的行为受到了严厉惩治。这些被实践证明了的行之有效的政策措施，迫切需要上升到立法的高度才会更加有力。正是在这种背景及认识下，2006年《条例》省政府研究通过后提交省人大审议通过。

　　在《条例》制定过程中，起草小组查阅了大量的资料，研究了《劳动法》、《工会法》、《安全生产法》、《职业教育法》、《职业病防治法》、《妇女权益保障法》、《未成年人保护法》、《失业保险条例》以及劳动和社会保障部制定的与劳动法配套的部分规章共70多部法律法规和政策。同时充分考虑了山西省经济社会发展和农民工权益现状，力求为农民工提供较为完备的法律保障。

　　一些法律界人士认为，多年来，由于农民工的流动具有自发性和无序性，很少与用工单位签订具有法律约束力的劳动合同，而且很多农民工是季节性工，当阶段性的工作完成之后，他们又回到自己的土地上，变为拥有土地的农民，这些都为农民工身份的界定设置了障碍。因此，以前遇到此类案件时，不知道应该适用于哪一个法规。《条例》将农民工的权利以省级人大立法的形式确定下来，通过立法规范政府和用人单位的行为，使农民工权益保护有法可依，为农民工这一特殊群体权益的保护画上了一道 “安全符”。

　　记者：您能谈一谈《条例》的主要内容及特点吗？

　　于幼军：《条例》共设7章47条，包括就业与劳动合同、工资、工作时间与社会保险等内容。针对目前以试用期为名坑害农民工的现象，《条例》将试用期规定为不得超过一个月，试用期工资不能低于当地最低工资标准；用人单位未以书面形式与农民工签订劳动合同的，在发生劳动争议时视为双方已签订无固定期限劳动合同；用人单位对从事接触职业病危害作业的农民工，离岗前未进行职业健康检查的，不得解除劳动合同。

　　为解决拖欠农民工工资问题，《条例》对用人单位工资保证金专户设立作了强制性规定：建筑施工企业和曾有拖欠农民工工资行为的用人单位，未在银行开设专用账户、按期预存工资保证金的，由劳动和社会保障部门责令限期改正；逾期不改的，由同级政府依法责令停业整顿。

　　更为重要的，也是最为基本的一点，就是《条例》首次从法律上明确了农民工在务工期间，首先作为“职工”而应当享有的国家劳动法律法规所规定的劳动权益，同时作为在城镇生活的“居民”而应当享有劳动就业、义务教育、卫生防疫、妇幼保健、计划生育、法律服务和治安管理等公共管理服务和相应的有关权益。这无疑为农民工维权提供了一把“尚方宝剑”。

　　记者：2007年6月，有关媒体报道了发生在山西的“黑砖窑”事件，引起中央领导高度重视，您代表山西省政府向国务院做了检查并向社会道歉和检讨后，引起了国内外的广泛关注。请问，在此事件上山西采取了哪些具体措施？

　　于幼军：2007年四五月以来，山西省运城、晋城、临汾等市政府和公安部门在接到省内外群众举报和开展民爆物品排查专项行动中，就发现了一批“黑砖窑”拐骗民工、限制人身自由、强迫农民工劳动和非法招用童工等刑事犯罪案件。对此，省委省政府高度重视，立即责成有关县、市及相关部门对这些“黑砖窑”进行了严肃查处，对不法窑主进行了严厉打击。

　　6月中旬，胡锦涛、温家宝等中央领导同志作出重要批示，温家宝总理主持召开国务院常务会议听取汇报，要求对这些黑砖窑依法严肃查处和建立长效管理机制，省委省政府迅速学习传达和贯彻落实中央领导同志的批示精神，进一步开展了对“黑砖窑”事件的查处和整治工作。主要做了三方面的工作：

　　一是在全省集中开展清查、解救、打击行动。开展打击“黑砖窑”专项行动以来，全省出动各级党政干部和执法监管人员37.5万人次，警力4万多人，对小砖窑、小煤矿、小作坊等乡村各类用工单位进行了地毯式的排查，重点发现和解决非法用工、侵害农民工权益，特别是拐骗和强制劳动的问题。同时，对重点县、乡、村的2700多户企业进行了重点排查。目前，全省共排查四小（小煤窑、小砖厂、小作坊、小矿山）各类生产单位86395户，其中，砖瓦窑4861个，砖瓦窑中发现属于无证照或者证照不全在生产经营的有3186个，存在拐骗、限制人身自由、强迫劳动、使用童工等严重非法犯罪行为的“黑砖窑”有17个。截至目前，全省共解救农民工359人，其中童工15人，智力残疾人员121人，对这些人员都进行了妥善的安置，妥善解决了他们的工资、赔偿金和返乡费用，并认真细致地做好送返工作。

　　二是抓紧对涉嫌刑事犯罪的“黑窑主”、“黑中介”及失职渎职的党政干部和公职人员依法纪严肃处理。截至7月31日，山西省司法机关已对“黑砖窑”事件中涉及犯罪的27起案件的69人予以起诉，其中25起案件的60人已依法进行了公开宣判，其中，对洪洞县曹生村“黑砖窑”主犯赵延兵判处死刑，对承包经营者衡庭汉判处无期徒刑，其他涉案犯罪人员分别判处了有期徒刑。纪检部门对“黑砖窑”事件中监管不力、失职渎职，以及参与“黑砖窑”承包管理的95名党员干部、公职人员作出了党纪政纪处分。

　　三是调研、探索建立加强农村社会管理和公共服务的长效机制。7月4日至11日，我带领10多个省直有关部门负责人组成的专题调研组赴临汾、运城等5市9县进行调研。我们白天实地察看市、县、乡（镇）基层社会管理服务机构和乡（镇）、村基层政权组织及一些砖厂、新型墙材厂，晚上召开座谈会，直接向基层一线的干部群众了解情况、听取意见，商研总结汲取“黑砖窑”事件教训、改进加强农村地区社会管理和公共服务的对策措施。在调研基础上，我提出了针对存在的突出问题和薄弱环节，建立长效管理机制的总体思路和各方面工作的具体要求。其后，各有关厅局全力以赴、夜以继日研究起草文件，形成11个法规和制度文件。7月20日省政府常务会议审议通过，7月23日在省政府全体会议上正式推出。

　　记者：您刚才提到要建立加强农村地区社会管理和公共服务的长效机制，您能具体介绍一下这一机制的内容吗？

　　于幼军：省政府推出的这11项文件，涵盖了农村劳动用工、社会治安和暂住人口管理、工商、食品安全和公共卫生、社会救助、基层政权组织建设、重要信息报送和突发事件应急处理等方面，直指农村地区社会管理和公共服务长期存在的一些监管“真空”、执法“盲区”、服务“短板”、信息“梗阻”、部门掣肘、力量薄弱、基础不牢等问题，提出了改进和加强的举措。主要包括：

　　一是全面加强农村劳动用工管理，明确各级政府和各有关部门对农村劳动用工的管理责任；充实加强省、市、县三级劳动保障监察机构，在乡镇一级新增设劳动保障事务所，在村和企业增聘劳动监察联络员，形成覆盖全省农村的劳动保障监察网络；劳动保障部门会同工会组织建立省市县乡村和企业六级维护农民工合法权益的服务网络，同时要求劳动部门强化日常管理和执法检查工作。

　　二是加强农村社会治安和暂住人口管理，通过精简各级公安机关工作人员和置换工勤人员编制，给每个乡镇派出所增加2至3名警员；另给每个派出所增聘2名人口管理协管员，在县（区）、乡（镇）公安机构设立流动人口管理机构，在暂住人口较多的社区、农村和企业聘任信息员。

　　三是坚决查处取缔无证无照经营行为，建立由各级政府统一组织领导、工商部门牵头协调，有关职能部门各负其责、齐抓共管的工作机制，并进一步明确乡镇政府和街道办事处、城区居委会和农村村委会以及供水、供电、电信等公共服务企业配合政府职能部门监管的有关责任。

　　四是进一步完善社会救助体系，落实省政府去年实行的覆盖城乡困难群众的12项社会救助制度，并随着经济发展和财政增收逐步提高救助标准；改进加强流浪乞讨人员的救助工作，每个县均建立社会救助站，认真负责地做好流浪儿童、严重智障伤残人员等收容救助工作，完善危重病人、精神病人和未成年人的救助工作机制；在继续抓好矿区、城市棚户区改造和矿山沉陷区治理工程的同时，加快推进廉租住房建设。 五是明确乡村管理职责，加强基层政权建设。强化乡镇政府和村民自治组织的社会管理和公共服务职责；在地方税收留成中，省让出5个百分点、市让出5至15个百分点留给县财政，增强县、乡政府社会管理和公共服务的能力；每年选聘几千名优秀大学毕业生到农村党支部和村委会任职，给每个行政村配一名大学生“村官”，改善农村基层干部素质结构。 六是建立完善各级政府重要信息报送和应急管理机制，改进加强宣传舆论工作。各市、县人民政府和相关部门要在获知重大社情、矿难、灾害和突发事件信息1小时内向省政府报送信息。

　　这11个文件的突出特点就是实行明确的责任制和严格的问责制。按照“横向到边、纵向到底”和责任到人的要求，把加强农村社会管理和公共服务的各项职责任务，分解落实到各级政府、各职能部门、基层单位和具体的人，并明确了相应的纪律追究制度，以严密的制度、严格的管理和严明的纪律，确保长效机制落到实处。同时，我在省政府全会讲话中要求各级政府在改进加强农村地区社会管理和公共服务的基础上，要善于举一反三，进一步做好城市社区的管理服务工作，充分关注城乡结合部、城中村等地带，努力消除社会管理和公共服务的盲区、死角；安排部署了清理规范实心粘土砖生产、鼓励发展新型墙体材料和集中开展查处取缔无证无照经营行为专项行动。

　　记者：“黑砖窑”事件的发生主要暴露了哪些问题？应该从中吸取什么教训？

　　于幼军：发生在山西省部分农村地区的“黑砖窑”事件，严重侵犯了受害农民工、未成年人和智残人员的合法权益，使山西的形象蒙垢，使全省经济社会发展蒙受损失。从这次整治非法用工和打击“黑砖窑”专项行动情况看，在全省4000多个实心粘土砖窑里，无证照生产经营的超过三分之二，其中涉及拐骗殴打民工、强迫工人劳动、非法使用童工和智残人员等刑事犯罪的只是极少数。但它已暴露出山西省农村社会管理、治安管理存在的漏洞和问题的严重性，需要我们深刻反思：为什么我省农村地区普遍、大量、长期地存在无证照小砖窑等非法生产经营和非法用工问题，而我们的执法管理部门和基层干部却熟视无睹、习以为常？为什么极少数“黑砖窑”多年存在拐骗殴打民工、强迫工人劳动、使用童工和智残人员等严重犯罪行为，我们的执法管理部门和基层干部却麻木不仁，未能及时发现制止？为什么当“黑砖窑”事件发生后，我们各级党委、政府和有关部门见事迟、反应慢，束手无策？这些问题反映出我们一些干部对以人为本科学发展观和构建社会主义和谐社会战略思想理解不深、认识不透，未能真正掌握运用这一思想武器观察形势、分析矛盾、解决问题；反映出我们一些干部法治意识淡薄，人文精神缺失，未能主动适应国家法治建设发展和人民法律意识的提高，跟不上人类文明进步的时代潮流；反映出我们一些干部淡忘了党的根本宗旨、执政理念和“三个代表”重要思想；也反映出我们一些干部工作作风不扎实，对基层情况不够了解，对群众疾苦不够关心，以及在工作思路和实际工作中，存在着重经济建设、轻社会管理，重城市、轻农村，重形象政绩工程、轻基层基础工作等错误偏向。

　　因此，总结汲取“黑砖窑”事件的教训，必须教育帮助各级干部努力提高思想政治素质，切实改进工作作风，提高执政能力。

　　一要教育各级干部自觉以科学发展观作为指导自己思想方法和工作方法的锐利武器。十六大以来，以胡锦涛同志为总书记的党中央坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，继承和发展党的三代中央领导集体关于发展的重要思想，提出了科学发展观。 科学发展观体现了马克思主义的世界观和方法论，其核心是以人为本。坚持以人为本，就是要始终做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享；就要把满足人的需求，改善人的生活环境条件，提高人的生活质量水平，实现人的自由全面发展，作为一切发展的出发点和归宿；就要把解决民生问题、公平正义问题摆到各级党委政府工作的突出位置，把维护人民群众的基本权益，保障人民群众的生命健康和财产安全不受侵犯，作为各级干部应尽的基本义务和工作职责。认识把握科学发展观这一本质要求，并用以指导自己的思想方法和工作方法，我们就应该时刻把人民群众的冷暖安危挂在心上，处处维护人民群众的切身利益；就应该自觉把与人民群众根本利益的密切程度，作为党委政府一切工作的出发点和各项工作轻重缓急的主要依据，多做解民忧、助民困、造民福的实事好事。

　　二要教育各级干部按照依法治国、依法行政的要求，切实增强民主法治意识、公平正义意识和人权保护意识。在这次“黑砖窑”事件的处理过程中，国内众多的媒体、网民和群众对素昧平生的民工、童工和智残人员受到伤害表现出强烈的关注和愤慨，这反映了以人为本的科学发展观和构建社会主义和谐社会思想日益深入人心。各级党政企干部必须以积极的态度面对这种趋势，自觉顺应时代发展潮流，切实增强民主法治意识、公平正义意识和人权保护意识。坚持依法行政，把维护社会公平正义、维护国家法制尊严、维护人民群众合法权益、维护正常的经济社会秩序，当作自己应尽的职责义务，认真履行职责。

　　三要教育各级干部牢固树立为人民服务的根本宗旨和立党为公、执政为民的执政理念，自觉践行“三个代表”重要思想。“黑砖窑”事件发生后，胡锦涛总书记等党和国家领导人及时作出重要批示，温家宝总理主持国务院常务会议听取汇报，指导督促我们做好事件查处和建立长效机制工作。中央领导对涉及人民群众切身利益的事情如此重视，充分体现了我们党的根本宗旨和执政理念，体现了党和政府对人民群众高度负责的态度。各级干部一定要以此为榜样，努力践行全心全意为人民服务的宗旨，时刻谨记胡锦涛同志“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”的教诲，时刻警醒自己：不能漠视民生，不能怠慢人民。要怀民苦我忧、民贫我愧、民富我喜、民乐我乐之心，自觉把以民为根本、敬民如父母的从政理念贯穿到日常工作的各个方面和环节，谋地区发展殚精竭虑，为百姓造福不遗余力！以自己勤政、为民、务实、清廉的实际行动取信于民。

　　四是要教育各级干部切实改进工作作风，提高执政能力，努力做到守土有责、守土有方。目前我国仍处于社会主义初级阶段的社会转型期，各种社会矛盾突出，突发性事件难以避免。各级干部对此要有清醒认识，对各种社会矛盾和问题要善于审时度势、见微知著，争取发现和解决在萌芽状态。这就要靠各级干部良好的素质能力和工作作风作为保证。反观这次“黑砖窑”事件，可以清楚看出我们一些干部素质能力存在的差距，看到领导作风和工作作风方面的问题。总结汲取“黑砖窑”事件的教训，必须在进一步研究制定相关法规政策，建立农村社会管理长效机制的同时，努力提高各级党政干部尤其是基层干部的素质，切实改进各级干部的领导作风和工作作风，增强各级干部的责任意识、把关意识，努力提高在社会转型和矛盾凸现期正确应对各种社会矛盾问题和突发事件的能力，提高在现代信息社会及时化解矛盾和解决问题的能力，提高在民主法治和保护人权及人道主义思想日益深入人心的社会环境里，尊重并落实人民群众的知情权、参与权和监督权，形成党委政府与社会公众良性互动的能力。

　　记者：对于及时处理类似“黑砖窑”这样的重大事件，信息的畅通十分重要，山西省在这方面有什么措施？

　　于幼军：在“黑砖窑”事件发生后，众多的网民和媒体对农民工、童工和智障人员受到伤害表达出极大的关注和愤慨，而我们见事迟、反应慢，政府信息渠道不畅通、信息工作滞后。这同政府信息渠道不通畅、信息工作滞后有直接关系。为此，省政府在《关于进一步加强省政府系统信息报送工作及快速应对突发公共事件和具有重大社会影响事件的实施意见》中，提出要建立完善信息收集报送及反馈工作机制。决定省政府研究室建立每日动态信息专报制度，省政府办公厅技术中心建立网络动态专报制度和政府网站应对突发公共事件应急工作制度。各市、县人民政府和省有关部门都要建立和完善本辖区、本系统内可能造成重大影响并涉及公共安全的信息收集、分析和报送制度，构建左右沟通、上下连贯、高效运作、灵敏畅达的信息网络。并明确规定了重要信息报送的内容、时限和方式。对于重大突发事件，县、市政府要在获知事件发生信息1小时内上报省政府办公厅。建立健全应急管理机制。省政府已经成立应急管理办公室，各市、县人民政府和相关部门要在规定时间内成立相应的应急管理机构。各乡镇、街道、村也应明确应急管理的责任部门和专兼职工作人员。

　　《实施意见》还要求各级政府建立突发事件和重大影响问题快速反应和现场处理机制。公共事件发生后，事发地政府及相关部门要负起第一责任，立即采取有效措施，迅速展开先期处置工作，并及时向上级政府和有关部门报告。上级政府接到报告后，要根据具体情况，组织相关人员迅速赶往现场，指导现场处置和善后工作。此外，各级党政干部要主动适应信息社会、网络时代的要求，高度重视并积极做好网络建设和监管工作，做好宣传舆论引导工作。宣传部门要深入研究新情况、新问题，努力把握现代宣传舆论的规律特点，建立完善新闻发布和加强网络建设、监管等制度，积极引导媒体坚持正面宣传为主的方针，正确开展舆论监督，全面客观地报道各种突发事件和复杂敏感的社会问题，牢牢把握宣传舆论的制高点和主动权。

　　记者：“黑砖窑”事件虽不涉及钱权交易，但其中反映出国家工作人员失职、渎职问题很严重，这个问题您如何看待？

　　于幼军：截至7月31日，山西省纪检部门对“黑砖窑”事件中监管不力、失职渎职，以及参与“黑砖窑”承包管理的95名党员干部、公职人员作出了党纪政纪处分，其中，受到党政纪双重处分的有30人，涉及县处级领导干部18人；行政开除公职2人，撤职24人，降级19人。

　　从“黑砖窑”事件的查处结果看，目前还没有发现钱权交易的行为。主要涉及一些国家机关工作人员滥用职权、玩忽职守或者徇私舞弊这些失职、渎职行为。省委、省政府对此态度非常明确、坚决：在黑砖窑事件中，凡是被网络、媒体和群众举报涉及各级党员干部、公职人员存在失职、渎职行为的，都必须有案必查，查实必处，根据事实和证据，涉及到哪一级干部的问题，就依法纪追究哪一级干部的责任，绝不姑息迁就。

　　记者：“黑砖窑”事件给我们敲响了警钟，但农村用砖的市场需求是个非常现实的问题，今后如何规范和解决？

　　于幼军：省政府出台《关于清理规范实心粘土砖企业的实施意见》，按照堵疏结合、合理布局、依法规范的思路和原则，把依法取缔与规范管理、鼓励发展新型墙体材料与限制传统实心粘土砖生产有机结合起来，实行分类处置，着力解决目前山西省实心粘土砖企业大量存在的无证无照经营、非法占用耕地和违法采矿等突出问题，全面规范砖瓦行业市场秩序。通过清理规范，使山西省实心粘土砖企业从目前的4646家到今年底的2000家，压缩60%。明年至2010年，每年再淘汰关闭300多家。到2010年底共减少1000多家生产企业，减少生产能力约100亿块砖。

　　与此同时，按照发展循环经济 、促进节能减排的要求，扶持发展一批利用煤矸石 、粉煤灰 、工业废渣等原料的新型墙体材料生产企业，补充关闭实心粘土砖企业后腾出的市场空间。初步规划2008年到2010年，全省每年新建30个左右生产能力为6000万块砖以上的新型墙材企业。原则上每个年产90万吨以上煤炭企业都要至少上一条利用煤矸石的新型墙材生产线，每个30万千瓦以上电厂都要至少上一条消化粉煤灰的新型墙材生产线，并鼓励支持社会各方投资者发展新型墙体材料产业。为鼓励发展新型墙体材料企业，省政府将利用新型墙体专项基金，并从煤炭可持续发展基金中安排一部分，对新上新型墙材生产线的企业，按项目总投资10%左右给予贴息、补助 。税务部门要落实好新型墙材生产企业的税收减免优惠政策，同时对实心粘土砖企业据实征税；国土资源部门制定实施对实心粘土砖企业征收采矿费的办法，利用经济杠杆，缩小新型墙材和实心粘土砖生产成本上的差距，通过市场机制推动新型墙材替代实心粘土砖。（编辑：宁黎黎）