全国人大常委会副委员长　顾秀莲

　　编者按；《中华人民共和国未成年人保护法》和《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》（以下简称：“两法”）分别于1991年9月4日和1999年6月28日通过，并分别于1992年1月1日和1999年11月1日开始实施。10多年来，中国在贯彻实施“两法”，保护未成年人方面取得了明显的成效。为加强对“两法”实施情况进行监督，更好地保障未成年人的合法权益，2003年7月，全国人大常委会执法检查组对“两法”实施情况进行了检查。8月25日，全国人大常委会副委员长顾秀莲在第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议上就“两法”实施情况作了报告，认为“两法”实施的总体情况是好的，同时也提出了“两法”实施中存在的一些问题和解决的建议。本刊特摘登如下，供研究参考。

　　2003年7月，全国人大常委会执法检查组对《中华人民共和国未成年人保护法》和《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》(以下简称“两法”)的实施情况进行了检查。这次检查的重点有三项：一是依法保障未成年人受教育权的情况，特别是农村和城市流动儿童少年受教育的情况；二是未成年人的社会保护，特别是文化环境管理情况；三是对违法犯罪的未成年人进行教育、挽救的情况。检查组首先听取了国务院教育、公安、文化等部门和最高人民法院以及共青团中央和全国妇联的汇报，然后分别实地考察了吉林、安徽、河南、宁夏四个省、自治区实施“两法”的情况。同时，委托北京、江苏、贵州、新疆四省、自治区、直辖市人大常委会对本地区实施“两法”的情况进行了检查。主要情况和我们的建议报告如下：

　　一、成效与经验

　　通过检查，我们认为，“两法”实施的总体情况是好的，各级领导比较重视，社会各界广泛参与，采取了不少有力的措施，取得了比较明显的成效。

　　(一)齐抓共管的工作格局逐步形成。“两法”具有涉及面广，执法主体多元化的特点。贯彻实施好这两部法律，需要全社会的共同努力。各级党委、人大、政府以及社会各界，把保护未成年人合法权益，预防未成年人违法犯罪当作一项关乎祖国未来、民族兴衰的战略性任务来抓，采取组织措施，动员全社会齐抓共管。目前，已有29个省、自治区、直辖市和多数市(地)县(区)成立了未成年人保护委员会，主任由政府副职担任，其成员单位一般包括教育、公安、文化、广电、民政、工商、司法厅(局)等部门和法院、检察院以及共青团、妇联等群团组织，各地还普遍成立了妇女儿童工作委员会、关心下一代工作委员会、预防青少年违法犯罪领导小组等。各有关单位加强协调配合，形成工作合力，从家庭、学校、社会、司法等方面开展对未成年人的保护和预防犯罪工作，取得了好的效果。各级政府把“两法”的学习宣传纳入“三五”、“四五”普法规划，以群众喜闻乐见的形式进行宣传教育，提高了全社会对实施“两法”重大意义的认识。地方人大加强有关未成年人的立法和监督工作，制定了与“两法”相配套的地方性法规，加强执法检查，督促“一府两院”改进执法工作，推动了“两法”的贯彻落实。

　　(二)未成年人的受教育状况明显改善。保障未成年人的受教育权是做好未成年人保护工作的重要方面，也是预防未成年人违法犯罪的关键环节。十几年来，各级党委、政府和有关方面在依法保障未成年人受教育权方面作出了不懈努力，取得了很大成绩。全国基本普及九年义务教育的地区人口覆盖率由1998年的73%提高到2002年的91.22%。与《未成年人保护法》实施前的1991年相比，小学入学率由96.8%提高到98.6%，初中入学率由69.7%提高到90%，高中入学率由28.4%提高到42.8%。

　　我国农村基础教育薄弱，如何保障农村未成年人的受教育权，一直是落实“两法”的重点和难点。为使更多的农村孩子得到就学机会，各级党委、政府和社会各界采取了多种措施：一是推进农村义务教育管理体制改革。截至今年5月，全国94%以上的县已将农村中小学教职工工资和人事管理工收到县，这为解决多年来影响农村义务教育健康发展的突出问题，如农村中小学教职工工资不能足额发放、缺少正常运转经费等，正在发挥积极作用。二是加大对农村贫困地区的教育扶贫力度，实施“国家贫困地区义务教育工程”和“全国农村中小学危房改造工程”，中央财政共投入209亿元。从2001年开始，中央财政每年又安排2亿元为农村贫困地区的中小学生免费提供教科书。三是努力减少学生辍学。2001年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》要求各级政府采取措施切实降低农村初中辍学率。教育部于2001年召开控制农村初中学生辍学电视电话会议，对控辍工作提出明确要求。吉林、新疆等地实行依法控辍、管理控辍、帮困控辍等，取得了明显效果。四是各级共青团和妇联组织积极开展“希望工程”、“春蕾计划”等扶贫助学活动，援建希望小学9，000多所，使数以百万计的贫困失学儿童重返校园。

　　(三)净化未成年人成长的文化环境力度较大。网吧、电子游戏厅和书刊、音像制品市场是未成年人经常涉足的地方，也是他们遭受不良文化影响的主要场所。近年来，在国务院的统一部署、领导下，各级文化、公安、新闻出版、工商管理等部门，在加大日常监管力度的同时，多次联合开展专项整治行动，清除危害未成年人的精神污染源。

　　2001、2002连续两年对网吧等互联网上网服务经营场所进行专项治理，取缔了一大批证照不齐和无照经营的营业场所，数量由整治前的20万家压减到11万家。2002年9月，国务院颁布了《互联网上网服务营业场所管理条例》，进一步规范了网吧的经营活动，未成年人进入网吧现象明显减少。2000年7—9月，在全国范围内开展了电子游戏经营场所专项治理行动，电子游戏经营场所总量由2000年的10万余家压减到目前的2万多家，非法电子游戏经营活动初步得到遏制。坚持“扫黄打非”，开展“青少年维权岗在行动”，不断整治书刊、音像市场。2002年7—10月，在全国开展了整治有害卡通画册和淫秽“口袋本”图书行动，共查处这类非法出版案件6，000多起，缴获非法出版物304.4万册，有效地封堵了这类图书的流通渠道和在学校的传播。

　　在依法整顿文化市场的同时，一些地方重视正面疏导，努力满足未成年人的文化需求。河南省近4年来累计出版少儿图书7，000余种，实施了“万村书架工程”和“新世纪青少年读书计划”等，向广大青少年提供健康向上的文化产品。吉林省长春市支持学校利用现有的计算机设备，建立以本校学生为主要对象的“新阳光网室”87家，已成为未成年人上网的主阵地。

　　(四)教育、挽救失足未成年人取得成效。各级公安、检察机关认真贯彻“教育、感化、挽救”的方针，依法办理未成年人犯罪案件，逐步建立健全适合未成年人刑事案件特点的办案制度，注意维护未成年犯罪嫌疑人的名誉及其他合法权益，尽可能减少使用强制措施，多数地方做到了对被羁押的未成年人与成年人分押分管，并根据其生理和心理特点，在学习和生活方面给予照顾。通过耐心细致的工作，帮助他们改掉恶习，成为新人。

　　人民法院少年法庭在办理未成年人犯罪案件时，坚持寓教于审、惩教结合、重在教育的原则，在审理时注意做好庭前、庭中、庭后教育，在量刑上注意正确适用刑法，依法多适用缓刑，积累了不少经验。宁夏吴忠市利通区法院少年法庭在审理未成年人犯罪案件时，对未成年犯抓好“三帮”(即帮助他们分析犯罪原因，帮助他们认罪服法，帮助他们树立重新做人的勇气)，做好“三教”(即庭前教育、庭审教育和延伸教育)，坚持三个制度(即回访考察制度、建档制度、帮教制度)。1995年至2000年，经该少年法庭审判过的109名少年犯，至今无一人重新犯罪。

　　各地未成年犯管教所和少年教养管理所，对少年犯和少年教养人员加强道德和法制教育，帮助他们树立正确的人生观和价值观。同时，以九年义务教育和技术培训为主，使他们有一技之长，以便出所后能尽快适应社会生活，自食其力，避免重新犯罪。一些未成年犯管教所还对有不良心理倾向的未成年犯进行心理矫治，增强了教育改造的针对性和有效性。

　　此外，各地还从实际出发，大力开展多种形式的社会帮教工作。如安徽省未成年人保护委员会2001年成立了“省未成年人保护委员会志愿者关爱团”，关爱团成员与未成年犯结对子，定期开展帮教工作。吉林、河南、宁夏等地广泛吸纳社区、村委会、责任区民警和少年犯亲属等各方面力量，组成帮教组织，对违法犯罪的未成年人进行帮教。

　　(五)预防未成年人违法犯罪做了大量工作。一是对中小学周边环境开展经常性的专项整治。2002年，中央综治委、教育部等有关部门成立了中央综治委学校及周边治安综合治理工作领导小组。同年，在全国开展了为期两个月的校园周边环境的集中整治。今年7月，又开展了部分省(市)校园整治工作的调研检查。对违规租、售有不健康内容的影碟、书刊给未成年人观看的经营者进行严厉处罚，对教唆未成年人犯罪以及殴打、抢劫中小学生等犯罪活动予以严厉惩处。二是加强学校法制教育。在中小学德育和其他相关课程中，安排了适合学生的法制教育内容。广大中小学校还普遍开展法制报告会、举办法制教育板报等丰富多彩的活动。各级政法机关选派优秀干警到中小学校担任兼职法制副校长或法制教育辅导员，协助学校开展法制教育工作，对有不良行为的学生进行帮教。三是各地社区、学校、妇联等组织，积极举办各类家长学校，强化家长的责任意识，提高家庭教育的质量。贵州省共创办各类家长学校5，862所，受教育家长达87万人。四是开展多种形式的青少年法制教育和自护教育实践活动。通过创建“青少年法律学校”、“法制教育进社区”、“社区青少年远离毒品”、举办自护培训班等活动，增强未成年人的法律意识和自我保护能力。五是积极探索工读学校改革发展的新途径，通过加强对工读学生的心理健康教育、思想道德和法制教育，引入职业技术教育，实行工读预备班制度等多种形式，预防未成年人违法犯罪。六是民政、司法行政等部门动员社会力量，对流浪儿童、孤残儿童以及有困难的罪犯子女进行救助，对刑释解教的未成年人进行安置和帮教。

　　二、问题与建议

　　通过检查，我们感到“两法”的实施还存在一些问题。

　　(一)未成年人受教育权的保障还存在薄弱环节。农村普及九年义务教育总体水平不高，发展不平衡；流动学龄未成年人受教育权还没有得到有效保障。

　　(二)不良文化对未成年人的危害不容低估。网络文化市场隐患犹存走私、盗版音像制品活动还很猖獗；以青少年学生为读者对象的有害卡通画册和淫秽“口袋本”图书屡禁不止。

　　(三)未成年人违法犯罪依然突出。未成年人犯罪呈上升趋势，并呈现涉财型犯罪比例大、团伙犯罪突出、低龄化趋势明显、闲散未成年人犯罪严重、作案手段成人化和智能化等特点。

　　(四)未成年人司法保护体系还不健全。少年法庭存在机构和人员不稳定的问题，有的基层少年法庭名不副实。除北京、上海等经济较为发达的大城市外，对未成年被告人的法律援助多数难以落实。

　　针对上述问题，我们建议：

　　(一)进一步提高全社会对贯彻实施“两法”重大意义的认识。我国有3.7亿未成年人，他们的健康成长，关系到千家万户的幸福安康，关系到中华民族的前途命运。各级政府、司法机关和社会团体要站在实践“三个代表”重要思想的高度，采用各种有效的形式宣传“两法”，普及“两法”，努力使这两部法律家喻户晓，深入人心，进一步提高全社会对保护未成年人健康成长重大意义的认识，真正形成全民参与、齐抓共管的格局。

　　(二)认真研究解决保障未成年人受教育权的重点和难点问题。积极推进农村教育的改革与发展；严格控制学生辍学：教育部等有关部门对流动适龄未成年人就学问题采取更为得力的措施：进一步加强中小学校法制教育：推进工读学校的建设和改革；教育部、财政部和司法部共同对少年犯和少年教养人员的文化、技术教育，特别是九年义务教育问题进行研究，把它纳入社会总体教育规划，统一安排教育计划、教学经费、授课教师、考试、颁证等。

　　(三)加强对文化事业的领导，逐步建立文化事业管理和建设的长效机制。各级政府要大力加强青少年文化阵地建设，把它纳入城市和社区建设总体规划；采取积极有效的扶持政策和措施，引导博物馆、图书馆、影剧院、体育馆等公共文化场所对未成年人开放，并实行优惠。

　　(四)将加强少年审判机构建设，完善少年司法制度纳入司法改革的总体规划。在一些条件较好的大城市可进行建立少年法院的试点；在中级法院要加强少年法庭建设；在基层法院要巩固少年审判合议庭或少年法庭。以少年审判机构的建设和少年审判工作的开展，带动少年司法的侦查、检察、辩护、法律援助、管教等一系列制度的发展和完善。

　　(五)将预防未成年人违法犯罪工作纳入社会治安综合治理总体规划。未成年人违法犯罪是一种复杂的社会现象，要综合治理，教育为本，预防为主。充分重视社区在未成年人保护工作中的作用，积极探索社区矫正未成年人不良行为的有效方式，不断完善社区教育、管理和服务未成年人的工作机制，实现家庭、学校、社会保护和预防工作在社区整合。加强对特殊未成年人群体的保护，积极探索新形势下更好地救助和教育流浪儿童、残孤儿童以及帮教、安置刑释解教等失足未成年人的新路子。

　　(六)建议国务院进一步加强对未成年人保护工作的协调督查。贯彻实施“两法”需要一个有权威的机构来组织协调、检查落实。检查表明，各地普遍成立的未成年人保护委员会在这方面发挥了很大作用。建议国家进一步加强对这项工作的领导。

　　检查过程中，不少地方反映，《未成年人保护法》已颁布12年，有些规定已经不适应当前的情况，有些规定过于原则，缺乏可操作性。建议全国人大常委会将修改《未成年人保护法》列入本届立法规划。